一、处理人事档案管理领域纠纷和违法行为的难点分析

在各种类型的档案中，人事档案是与公民个人关系最为密切的一种档案。在致力于建设社会主义市场经济的今天，随着劳动力市场的逐步形成，人员流动日益频繁，用人单位和公民个人在人事档案移交等方面的纠纷随之增多，这给档案事业管理尤其是档案行政管理部门的行政执法工作出了一道难题。要妥善处理人事档案管理领域的纠纷和违法行为，首先必须了解我国的现行人事档案管理体制。１９９１年中组部、国家档案局制定的《干部档案工作条例》第四条规定"干部档案工作，在国家档案行政管理部门宏观管理、组织协调下，由干部主管部门领导与指导，实行分级管理，同时接受同级档案行政管理部门的监督、指导。"１９９２年劳动部、国家档案局制定的《企业职工档案管理工作规定》第三条规定"企业职工档案工作，在国家档案行政管理部门宏观管理、组织协调下，由劳动主管部门领导与指导，实行分级管理，同时接受同级档案行政管理部门的监督、指导。"从上述规定来看，人事档案与其他类型档案的管理工作一样，都是采取"条块结合"的档案工作管理体制，作为"条"的人事主管部门负责平时具体的人事档案工作的领导与指导，作为"块"的档案行政管理部门则在最终起着宏观管理、监督指导和协调作用。

人事档案的具体管理者不同于其他类型档案管理者的特殊性在于，传统上视为档案部门的档案馆、室除了接收和保管记录对象已经死亡的干部、职工档案外，一般不直接管理人事档案。《干部档案工作条例》第六条规定"干部档案管理实行集中统一和分级负责的管理体制。县以上（含县）机关、单位的干部档案要按照干部管理权限集中统一管理；县以下机关、单位的干部档案实行由县委组织部集中管理，或由县委组织部、县人事局等单位相对集中管理。不具备保管条件或档案很少的单位，其干部档案由上一级单位管理。干部档案被纳入综合档案室管理的单位，其干部档案要固定专人管理，业务工作要接受本单位组织人事部门的领导和上级有关业务部门的检查指导。"《企业职工档案管理工作规定》第五条规定"职工档案由所在企业的劳动（组织人事）职能机构管理。实行档案综合管理的企业单位，档案综合管理部门应设专人管理职工档案。"为了妥善管理没有在国有单位工作或学习的人员即流动人员的人事档案，１９９６年中组部、人事部制定的《流动人员人事档案管理暂行规定》第四条规定"流动人员人事档案管理机构为县以上（含县）党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构，其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案；严禁个人保管他人人事档案。"该《暂行规定》第六条规定"尚未建立人才流动服务机构的地区，流动人员人事档案仍由原人事档案管理单位管理。"

根据现行的人事档案管理体制，具体的人事档案管理工作传统上属于党委系统的组织部门、机关事业单位的人事部门、政法和军事系统的政治部门、企业的劳资部门（以下统称人事主管部门）的工作范畴，一般不在各单位档案部门管理范围之内。由于实践中档案行政管理部门是以各单位档案部门作为业务监督指导的对象，因而对人事档案管理一般不进行监督指导，至少是不进行直接的监督指导。人事档案管理平时不由自己监督指导，出了问题却要自己来处理，档案行政管理部门感到颇为棘手。面对人事档案管理领域的纠纷和违法行为，政府的人事和劳动主管部门通常认为属于档案事宜而不予受理。如此一来，人事档案管理因为其具有人事工作和档案工作的交叉性，人事主管部门和档案行政管理部门出于各自的考虑而缺乏必要的配合，造成了公民个人在人事档案管理领域发生纠纷和违法行为时出现投诉无门的困境。

二、公民个人应运用法律手段处理人事档案管理领域纠纷及违法行为

人事档案的内容记载公民个人的情况，但其实体由各单位人事主管部门进行管理，由于人事档案的记载内容和管理者存在着不一致性，长期以来人们在人事档案所有权问题上有着不同程度的模糊认识。要妥善处理人事档案管理领域的纠纷和违法行为，首先要从定义及其法律规定方面对人事档案的所有权有一个正确的认识。《档案学词典》对"人事档案"作了这样的解释"专门档案的一种。人事、组织、劳动工资等部门在对人员的考核管理活动中形成的档案。记述和反映个人经历和德才表现，以个人为单位整理、集中保存。主要有干部档案、职工档案和学生档案三种。内容记录干部、职工、学生个人的自然情况、社会经历、思想品德、业务能力、专业水平、历史和现实的表现。具有现实性、真实性、动态性、机密性。是各级组织考察、了解和正确使用人员的重要依据。"①根据这一定义我们可以知道，人事档案的形成者是各单位的人事主管部门，具体而言来源于两个方面：一是在对所属人员的考核管理活动中由各单位的人事主管部门自己直接形成的；二是各单位的人事主管部门布置所属人员按要求填写有关材料而形成的。档案形成者的性质决定了档案所有权的归属，人事档案是单位的人事主管部门在对其所属人员的考核管理活动也就是行使职权活动中形成的，它同单位其他业务部门在公务活动中形成的档案一样具有明显的非个人所有的性质。《干部档案工作条例》第二条和《企业职工档案管理工作规定》第二条分别对干部档案和企业职工档案明确规定为"是国家档案的重要组成部分"。这就以行政规章的形式从法律上明确了人事档案的国家所有权。

人事档案既然属于国有档案，是国家财产的有机组成部分，从事具体人事档案管理工作的各单位人事主管部门，就应该像对待其他国有档案一样加以妥善管理，在所属员工的工作发生变动时，应该按照国家规定及时为其办理人事档案移交手续。即使由于某种原因一时无法办理移交手续，也应该继续履行妥善管理人事档案的义务。那种认为单位没有责任为已经不是本单位职工的辞职者管理人事档案的看法，以及随意地把记载本人情况的人事档案移交给辞职者个人或与其有利害关系的人保管、档案移交时由本人经办等作法是极端错误的。从本质上说，都是由于没有认识到人事档案的国家所有权，没有把人事档案视为国家财产的有机组成部分而造成的。

由于人事档案在公民个人的工作、学习和生活中具有举足轻重的作用，公民个人同记载其情况的人事档案之间有着切身的利害关系。这也正是属于国家所有的人事档案在管理中出现问题时，要求予以处理的主要是公民个人的原因。在公民个人就人事档案移交等问题同用人单位发生纠纷时，虽然此时人事档案一般尚处在单位人事主管部门管理之下，人事档案的国家所有权尚未受到损害，但公民个人可以以当事人的身份运用法律手段维护自己在人事档案管理领域的合法权益，向人事主管部门和档案行政管理部门投诉，甚至向法院起诉。实践中已经发生了这样的案例。此外，人事档案管理领域出现涂改、伪造、丢失档案等违法行为时，其本质是损害了人事档案的国家所有权。在这种情况下，笔者认为公民个人与记载其情况的人事档案之间的关系可以借用诉讼法上"第三人"的概念来加以说明，《中华实用法学大辞典》对"第三人"是这样解释的："通常情况下，一个诉讼只有双方当事人参加，但在特殊情况下，可能有第三人参加。所谓第三人，即对他们之间的诉讼标的具有独立请求权，或者虽无独立请求权，但案件的处理结果与其有法律上的利害关系，因而参加到诉讼中的人。"②虽然在查处人事档案违法行为中，公民个人对于记载其情况

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